L’administration communale et l’urbanisation du territoire : initiatives et limites

Billet écrit par Alix Sacré sur base d’un travail réalisé dans le cadre du cours de Master 2 d’Histoire des administrations donné à l’Université Libre de Bruxelles.

Vers 1850, Bruxelles est en pleine expansion. Entre autres facteurs, la hausse démographique et la suppression des anciens remparts favorisent le développement de la capitale mais surtout celui de ses faubourgs. En effet, ceux-ci attirent d’avantage que le Pentagone, d’abord parce que, au contraire de celui-ci, ils ne sont pas soumis à l’octroi (une taxe sur certaines denrées), ensuite parce que les terrains y sont moins onéreux, et enfin parce que les conditions de vie y sont plus saines que dans le centre-ville. La population de ces faubourgs croit donc de manière exponentielle : entre 1830 et 1850, Saint-Josse-ten-Noode passe par exemple de 3 077 à près de 15 000 âmes. Face à une telle augmentation de la population et donc à une expansion de l’habitat urbain sur la campagne (vers 1850, la majeure partie de Saint-Josse-ten-Noode est encore rurale), il convient de se demander qui furent les acteurs de ce développement et quels furent les règlements mis en place pour cadrer celui-ci.

Normes et acteurs du développement urbain

Avant 1836, rien n’est encore clairement défini en matière d’aménagement urbain. Les autorités se chargent de tracer les principales rues et laissent aux propriétaires terriens le soin d’ouvrir les voies secondaires sur leurs terres. À Saint-Josse-ten-Noode par exemple, le développement du quartier dit « faubourg de Schaerbeek » est suscité par la prolongation de la rue Royale par le pouvoir central hollandais, dans les années 1820. À partir de cet axe principal, de nombreuses rues sont créées dans les environs par des particuliers.

En 1836, afin de contrôler cette urbanisation éparse, la loi communale réserve aux communes le droit de dresser des plans d’alignement de rues et de quartiers. Cependant, elles manquent souvent de moyens financiers pour acheter les terrains et effectuer les travaux nécessaires à la réalisation de ces plans. Dès lors, la solution est de conclure des accords avec les propriétaires : ceux-ci cèdent gratuitement la portion de terrain nécessaire à l’ouverture de la rue, en échange de quoi la commune effectue les opérations de pavage, d’égouts et autres équipements de base. Si les propriétaires consentent à cette cession, c’est parce qu’ils ont conscience de la valeur que prendront les parcelles situées de part et d’autre d’une voie disposant de ces équipements. C’est selon ce mécanisme que fut créé, vers 1858, la rue de Liedekerke à Saint-Josse.

Les propriétaires fonciers ne sont pas les seuls à souhaiter tirer parti de l’urbanisation. Des compagnies immobilières vont profiter de l’attrait de la classe aisée pour les faubourgs de la ville pour y acheter des terrains, y tracer des rues, lotir des parcelles et les revendre en réalisant un bénéfice. L’exemple le plus parlant de ce mécanisme est celui du Quartier Léopold. Situé à la fois sur Ixelles et sur Saint-Josse-ten-Noode (avant son annexion à la Ville de Bruxelles en 1853), il est l’œuvre de la Société civile pour l’Agrandissement et l’Embellissement de la Capitale de la Belgique (constituée en 1837).

Ces acteurs ne sont pas entièrement libres de réaliser tout ce qu’ils souhaitent. En effet, toute proposition de plan doit être soumise à la province qui est chargée de l’examiner et d’obtenir l’arrêté royal autorisant son exécution. Dans ce processus, un acteur précis va jouer un rôle important, et ce dès les années 1830 : l’Inspecteur voyer des faubourgs de Bruxelles. Sa fonction consiste à donner son avis sur les projets. En outre, il est chargé de dresser un « plan général d’alignement des faubourgs », c’est-à-dire un plan déterminant les rues à ouvrir ou à modifier et destiné à guider l’expansion des faubourgs. La première personne à occuper ce poste sera Charles Vanderstraeten, à qui succéda, en 1858, Victor Besme.

Ces projets ne seront cependant pas toujours entièrement exécutés, notamment parce que certaines commues refusent de s’y conformer. Mais l’empreinte de ces plans d’alignement sont encore décelables aujourd’hui. À Saint-Josse-ten-Noode, la création du « faubourg de Cologne » se fera selon le plan d’alignement dressé par Charles Vandrestraeten en 1840, qui décrète – entre autres – la création de diverses rues formant un damier autour de la nouvelle gare du Nord (rue de Cologne, du Progrès, de Brabant…). Le but est d’ordonner la croissance du quartier, engendrée par la construction de cette station (construite à partir de 1841).

Durant la première moitié du XIXe siècle, la réalisation des projets communaux dépend donc du bon vouloir de toute une série d’autres acteurs qui peuvent, eux aussi, proposer des plans. En 1858, ce manque de marge de manœuvre sera partiellement solutionné par la promulgation d’une nouvelle loi sur l’expropriation, relative à « l’expropriation pour assainissement des quartiers insalubres » et qui permet aux communes d’invoquer ce principe pour obtenir des arrêtés royaux validant des plans d’alignement. Il faut donc prouver la nécessité d’assainir le périmètre concerné : la loi prévoit la nomination d’une commission chargée d’évaluer si la zone nécessite des travaux d’assainissement et de déterminer l’ampleur de ceux-ci.

Mais la principale nouveauté de la loi réside dans l’extension de la zone d’expropriation. En effet, à la différence des lois précédentes, les communes sont autorisées à demander non seulement l’expropriation des terrains nécessaires à l’assiette des rues, mais également de parcelles alentours. Les frais d’expropriation et les opérations de voirie sont remboursés par la revente de ces parcelles, qui auront acquis une plus-value de par l’exécution de ces travaux. Cette promesse de profit futur permet aux communes de ne plus dépendre de la cession gratuite des terrains par les propriétaires, ce qui facilite grandement l’exécution des projets décrétés. La raison de ce changement réside dans l’intitulé de la loi : créer des places et des rues de manière rationnelle est inutile si se construisent des constructions insalubres le long de ces axes.

La promulgation de cette loi ne signifie pas pour autant la fin de l’initiative privée. La loi permet aussi aux particuliers de demander à la commune l’expropriation d’une zone pour y créer une rue, pour autant qu’ils soient détenteurs d’au moins 50% des terrains de ce périmètre. Il est aussi prévu que les propriétaires qui ne souhaitent pas être expropriés puissent financer eux-mêmes les travaux d’ouverture des rues.

Si cette loi sur l’expropriation apparaît comme une avancée majeure en ce qui concerne les moyens dont disposent les communes pour créer de nouveaux quartiers, les faits sont plus nuancés. L’assainissement est le seul motif invocable pour demander l’expropriation par zone, et la commission chargée d’évaluer les travaux à entreprendre ne délivre les autorisations d’expropriations qu’au compte-goutte. Les protestations sont nombreuses et aboutissent au vote d’une seconde loi sur l’expropriation par zone, en 1867. Elle concerne « les expropriations pour cause d’utilité publique ». Cette fois, il ne faut plus démontrer l’insalubrité d’une zone pour en demander l’expropriation. En outre, le concept d’« utilité publique » donne une acceptation beaucoup plus large à la loi parce qu’il est défini en fonction des préoccupations de l’époque. Cette loi devient donc un important instrument de réaménagement à l’usage des communes.

Le Quartier de l’Est à Saint-Josse-ten-Noode : étude de cas

Pour illustrer ces différentes dispositions ainsi que le rôle de ces acteurs, rien de tel qu’un exemple. Nous avons choisi celui du Quartier de l’Est à Saint-Josse-ten-Noode. Après 1853 et l’annexion à la Ville de Bruxelles de la moitié du territoire de cette commune, les derniers hectares ruraux de celle-ci se situent à l’est, de part et d’autre de la voie ferrée qui relie la gare du Nord à celle du Luxembourg. Face au mouvement continu d’expansion démographique – et donc urbaine –, Saint-Josse-ten-Noode souhaite pouvoir lotir ces terrains.

Au début des années 1860, elle se penche donc sur l’élaboration d’un plan pour mettre en valeur cette zone. Un premier projet d’alignement à donner aux futures rues de l’Est et du Four-à-Chaux (aujourd’hui rues des Moissons et Braemt) est déposé en 1863. L’année suivante, un projet de plus grande ampleur est soumis au Conseil par l’échevin Fauconnier-Drion. Il concerne l’aménagement d’un nouveau quartier situé de part et d’autre de la voie ferrée, entre les rues du Mérinos et de Liedekerke d’une part, et les limites de la commune d’autre part. Une vingtaine de rues sont prévues (certaines doivent traverser le chemin de fer), s’articulant autour d’une artère principale et d’une place.

Le projet est adopté à l’unanimité des membres du Conseil et il est proposé de présenter le plan comme un projet d’assainissement, afin de pouvoir invoquer la loi de 1858 et financer ainsi les expropriations nécessaires. La mobilisation de cette loi est justifiée par la présence de plusieurs impasses insalubres qui, selon le plan, doivent être supprimées et remplacées par de nouvelles rues. En vertu de celle loi, la commune conclut aussi des conventions avec les propriétaires qui ne souhaitent pas être expropriés, afin que ceux-ci effectuent à leurs frais les travaux de voirie.

Selon la procédure, le plan est examiné par le Ministre de l’Intérieur qui, en 1865, refuse de le valider, parce que quatre rues du quartier seraient coupées à niveau par le chemin de fer. Or, la compagnie exploitante de la ligne refuse d’établir des passages à niveau supplémentaires. La commune apporte alors certaines modifications au plan, mais se heurte à nouveau à un refus. Vers 1866, l’absence d’approbation commence à poser problème au point de vue des conventions avec les propriétaires. Certains ont déjà entamé les travaux de voirie sur leurs terrains et demandent donc des indications sur le niveau à donner aux rues à ouvrir. La commune ne peut leur répondre parce que le plan n’a pas été validé. Afin de pouvoir honorer ces conventions, elle décide de ne soumettre à l’approbation que la partie du plan située à l’ouest de la voie ferrée (qui ne nécessiterait pas de passages à niveau, raison des refus précédents).

En 1868, aucun plan n’a encore reçu l’approbation royale. Pour débloquer la situation, le Conseil renonce définitivement au plan de 1864 et met à l’étude un nouveau projet. Il faut dire qu’en quatre ans, la situation a évolué et la réalisation de ce plan semble réellement compromise. Les propositions de l’échevin Missale pour un nouveau projet du quartier, beaucoup moins ambitieux que celui de 1864, sont donc adoptées. Afin d’obtenir les terrains nécessaires, il est proposé d’invoquer la loi de 1867 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique. Ce plan simplifié recevra finalement l’approbation royale, le 19 octobre 1869. Il aura donc fallu plus de cinq ans et bien des désillusions pour voir les propositions communales enfin validées : loin du projet de grande ampleur voté en 1864, le plan approuvé est plus modeste, constitué de rues rectilignes formant un damier.

Conclusion

Cette rapide étude nous aura permis de mettre en lumière un important décalage entre théorie et pratique. Si c’est aux communes que revient, de droit, l’initiative de proposer des plans de rue ou de quartier, les faits sont plus nuancés : les propriétaires terriens, les compagnies immobilières et l’inspecteur voyer jouent aussi un rôle sur la scène de la croissance urbaine en participant activement à l’urbanisation des faubourgs. Les communes ne sont donc pas les seules à fabriquer la ville. Il convient également de rappeler que tous les grands projets d’aménagement de cette époque n’auraient pas été possibles sans l’existence d’un cadre juridique permettant d’effectuer des expropriations et de financer ces travaux. Les différentes dispositions légales énoncées dans ces pages ont été établies à la fois pour et par les grandes opérations urbanistiques : le contexte d’expansion urbaine dans lequel se trouve Bruxelles au XIXe a bien sûr suscité l’adaptation des différentes lois existantes en la matière.

Par Alix Sacré (MA 2 Histoire, ULB)

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Image de couverture : frederic mahy, 51.


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