L’administration dans tous ses États

Pour tout citoyen belge ayant atteint la majorité, le mois de juin est chaque année l’occasion de se livrer à un peu de paperasserie, puisque c’est à ce moment qu’il lui faut transmettre au Service Fédéral des Finances sa déclaration d’imposition. Ce petit rituel annuel, source de stress pour beaucoup de citoyens, est paradoxalement l’une des rares occasions qu’ont ces derniers d’entrer directement en contact avec l’État fédéral par le biais de son administration. La technologie qui est alors déployée pour communiquer est essentiellement celle du formulaire, papier ou électronique, que l’imposé se doit de remplir et de transmettre au Fisc. Cette procédure, quoique laborieuse (la déclaration d’imposition se distinguant par son caractère souvent nébuleux pour beaucoup de Belges), parait aller de soi, tant elle est la même chaque année. Elle est pourtant le fruit de longues évolutions historiques qui, depuis le Moyen Âge, vont engendrer de multiples transformations des institutions centrales et de leurs modes de fonctionnement, jusqu’à aboutir à l’État fédéral que l’on connait aujourd’hui en Belgique. Car l’administration, ce mastodonte nébuleux et parfois si lent à évoluer, est cependant loin d’être immuable, tandis que les outils à sa disposition n’ont cessé de se développer au cours des derniers siècles.

Les méandres de l'administration
Les méandres de l’administration

Durant cette année académique 2014-2015, Xavier Rousseaux (directeur de recherche FNRS et directeur du Centre d’histoire du droit et de la justice de l’UCL) et moi-même avons eu l’occasion d’animer le cours d’Histoire des administrations à l’Université Libre de Bruxelles, en remplacement de la doyenne de la Faculté de Philosophie et Lettres Michèle Galand. Ce cours, suivi par une dizaine d’étudiants en seconde année de master en Histoire, a davantage pris la forme d’un séminaire de réflexion. En plus de participer aux débats qui avaient lieu lors des séances du cours-séminaire, les étudiants avaient également pour tâche principale de remettre un travail présentant une administration en lien avec leur mémoire de master, en y appliquant autant que possible les concepts vus au cours. Du fait de la très grande diversité des sujets abordés, il est apparu que tous ces travaux pouvaient également être synthétisés et transformés en de courts billets qui seraient ensuite publiés sur ParenThèses, et les étudiants se sont donc prêtés au jeu.

Dans le monde académique, l’été correspond généralement à une période d’assoupissement, les cours étant finis et les chercheurs partant en vacances ou profitant de l’occasion pour se consacrer entièrement à leur recherche. Dans cette perspective, Nicolas et moi-même ne publieront plus de nouveau texte sur ParenThèses avant la rentrée académique. Mais le carnet ne sera pas pour autant vide d’activités, puisque chaque semaine paraîtra un billet présentant le travail d’un.e étudiant.e du cours d’Histoire des administrations ! À l’instar de ce qu’a fait Nicolas pour le cinéma et la Grande Guerre, le présent billet servira d’introduction aux textes des étudiants qui seront publiés dans les prochaines semaines. J’y présenterai les grandes lignes des thématiques du cours ainsi que des concepts qui y ont été développés (car, c’est bien connu, l’historien du droit et des institutions aime les concepts !).

L’État et la naissance de l’administration : une perspective sur le long terme

La notion contemporaine d’État semble être une invention des juristes caméralistes allemands du 18e siècle. Le mot existait pourtant déjà sous diverses formes (status, état ou estate) dans la pensée politique médiévale et moderne, mais il désignait alors de façon ambivalente à la fois la communauté dirigée et le régime dirigeant. Au 19e siècle, le concept d’État rencontre un succès considérable parmi les scientifiques et particulièrement les historiens, qui voient dans l’histoire de l’État une occasion inestimable de trouver les origines incarnées de leurs nations respectives. La première historiographie de l’État est donc d’abord une justification idéologique des institutions en place. Il faut attendre le début du 20e siècle et les travaux de sociologues tels Max Weber pour que la notion d’État soit objectivée. Dans les années 1980, l’élaboration d’une doctrine néolibérale critique envers les États en place, de même que la mondialisation et la constitution d’une Europe supranationale, entraîne de nouveaux questionnements qui vont considérablement renouveler l’historiographie de l’État. C’est l’époque du programme de recherches Genèse de l’État moderne/Origins of the Modern State mené conjointement par le CNRS et la Fondation européenne de la science de 1984 à 1993, dont j’ai déjà eu l’occasion de parler.

Le frontispice du Léviathan de Thomas Hobbes (1651)
Le frontispice du Léviathan de Thomas Hobbes (1651) : une vision de l’État moderne

De « l’État », il existe une multitude de définitions. Pour le sociologue Charles Tilly, par exemple, l’État est « une organisation coercitive, distincte des maisonnées et des groupes royaux, qui exerce le pouvoir de façon prioritaire sur d’autres organisations et ce, sur des territoires étendus (« coercion-wielding organizations that are distinct from households and kingship groups and exercise clear priority in some respects over all other organizations within substantial territories »)1. Mais il s’agit là d’une définition large, susceptible de s’appliquer à des régimes politiques très divers (empires, cités-états, théocraties…).

Pour Max Weber, les États européens tels qu’ils se sont constitués à partir du début des Temps Modernes (d’où l’idée de genèse de l’État moderne) se caractérisent par leur mode de domination légal, rationnel et bureaucratique. En d’autres termes, les États européens exercent leur autorité sur base « d’une croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens » (domination légale et rationnelle) et ceci, au travers d’une organisation de type bureaucratique (qui répond à une série de caractéristiques sur lesquelles je ne m’étendrai pas ici)2. Pour Weber et ses continuateurs, la constitution de l’État moderne passe par la monopolisation de l’exercice de la violence légitime par l’autorité étatique, désormais seule à détenir de façon légale le pouvoir militaire et policier. Cet État ne peut cependant diriger ses territoires et ses populations sans la création d’institutions bureaucratiques bien organisées, autrement dit, une administration.

Le formulaire médiéval : les débuts d'une écriture d'administration normalisée
Le formulaire médiéval : les débuts d’une écriture d’administration normalisée

L’administration à l’œuvre : acteurs, outils, cibles

Pour que l’administration étatique fonctionne, elle doit reposer sur une série de personnes compétentes et disposer de moyens technologiques adéquats pour administrer une large population. Dans l’exercice de leur fonction, ces individus, « agents » (exécuteurs passifs, sans volonté propre) ou « acteurs » (disposant de leur propre volonté d’agir) de l’administration (cela dépend de quel côté du spectre bourdieusien l’on se place), font régulièrement l’expérience du dilemme entre le respect stricte de la norme et son application souple, au cas par cas. Si l’on se base sur l’interprétation wébérienne du fonctionnement de l’État, l’éthique de ces acteurs, ou fonctionnaires, repose sur une vision légale et rationnelle de la légitimité.  Le fonctionnaire se voit généralement lui-même comme le garant de cette légitimité et en tire donc de la fierté et du prestige, ce que Pierre Bourdieu appelle du « capital symbolique ». Lorsque l’État déroge à ces principes légaux et rationnels, notamment en période de conflit armé (en ne respectant plus le droit, en donnant des instructions en apparence absurdes), il y a de fortes chances qu’il perde sa légitimité aux yeux de ses fonctionnaires qui dès lors peuvent entrer en résistance.

Le tampon : arme ultime du fonctionnaire
Le tampon : arme ultime du fonctionnaire ?

Les technologies à la disposition de l’État et de son administration sont variées. Parmi les plus importantes, on en trouve une qui facilite grandement le travail de l’historien : l’archive. Le fait que l’on dispose de fonds d’archives au moins partiels sur l’exercice du pouvoir par un État est généralement le premier signe de la modernité de ce dernier. D’où l’idée, également, que la genèse de l’État moderne remonte bien au-delà de l’année 1500, puisque l’on dispose de nombreux documents sur l’administration étatique médiévale. Un excellent exemple est la récente monographie de Marie Dejoux sur les enquêtes administratives menées par le roi de France Louis IX entre 1247 et 1270. Au travers d’un fond d’archives exceptionnel, on découvre une vaste entreprise qui témoigne de la volonté de « bon gouvernement » d’un roi qui cherche à s’assurer que ses fonctionnaires effectuent correctement leur travail3. Cette mesure de Louis IX serait probablement tombée à jamais dans l’oubli si l’on avait pris garde à conserver les résultats de cette enquête. En effet, la gestion sur le long terme d’un territoire ne peut se faire sans une « mémoire de l’État » qui passe d’abord par la conservation des documents que cet État produit ou qu’on lui adresse. Cette mémoire permet ainsi à l’État de se constituer un savoir, sur lui-même mais également sur ses administrés. Elle participe également à la mise en scène des « mystères de l’État », car une partie de ce savoir doit demeurer cacher lorsqu’il concerne précisément des « affaires d’État ». Rassembler des archives en un même endroit, les classer, pour ensuite interdire leur consultation parce que ces documents contiennent des informations sensibles, c’est finalement entourer les textes et le pouvoir qu’ils concernent d’une aura de mystère. Cette pratique avait déjà cours à la fin du Moyen Âge et elle demeure largement d’actualité. Pour preuve, qui n’a jamais rêvé de consulter les dossiers top-secret de la CIA ou du MI5 ? Plus surprenant, il aura fallu attendre 1983 pour que soient rendus accessibles, à un groupe restreint de chercheurs, des registres de la Pénitencerie apostolique (l’un des trois tribunaux de la Curie romaine au Vatican) remontant… à la période 1430-1569 ! Qui, à part peut-être les fans de Dan Brown, aurait pu imaginer que des documents vieux de cinq siècles contiennent encore des informations sensibles ? Pourtant, la Pénitencerie craignait alors que ces textes contiennent des éléments relevant du sceau du secret sacramentel4.

La mémoire de l'État
La mémoire de l’État, évocation

À côté des archives, un autre outil fondamental de l’administration s’est développé au début de la période contemporaine : la statistique. A partir du 19e siècle, l’État se découvre une passion pour les chiffres : il lui faut compter sa population, il lui faut compter les effectifs de ses institutions, il lui faut compter également ses criminels. Cartographie, démographie et statistique judiciaire se développent de concert dans l’espoir de dresser un tableau global du territoire et des administrés. Cette pratique s’essouffle au début du 20e siècle, car on lui découvre rapidement des limites : les chiffres ne peuvent répondre à tout, encore faut-il les interpréter. L’émergence des sciences sociales, à la fois friandes et très critiques à l’égard des statistiques, n’est peut-être pas étranger à cet état de fait. Il faut attendre le développement de l’outil informatique et le début des années 2000, pour que le pouvoir se passionne à nouveau pour le comptage, dans un contexte de montée des politiques sécuritaires et d’une volonté politique d’en savoir toujours plus sur les citoyens.

Quels sont-ils, finalement, ces administrés, ces populations faisant l’objet de l’attention de l’État ? Il y a évidemment les cas « exceptionnels », les groupes « extraordinaires » qui doivent faire l’objet d’une attention et d’un contrôle renforcé car ils sont une menace (ou considérés comme tels) pour l’ordre public : criminels, marginaux, contestataires. Contre ces personnes, l’élaboration d’une législation spécifique, de forces de maintien de l’ordre et d’un « savoir policier » puis d’une véritable statistique judiciaire, sont quelques-uns des outils à la disposition de l’État pour les contrôler. Ce dernier peut également en certaines occasions faire sur eux usage d’une violence considérée comme justifiée et légitime. Sans raison valable, il ne peut faire de même avec le reste de la population, au risque de se voir contester sa légitimité. Pour administrer le citoyen lambda, l’administration doit développer des outils de contrôle et de savoir moins coercitifs, tel que le fichage au travers du livret ouvrier (au 19e siècle) ou la carte d’identité (aux 20e et 21 siècles). Car si, pour gouverner, il faut administrer,  pour administrer, il faut d’abord connaître.

Conclusion

Arrivé à la conclusion de ce billet, qui clôt par la même occasion une année d’activité « carnetière » sur Hypothèses, Nicolas et moi-même devons d’abord remercier toutes les personnes qui ont suivi ParenThèses au cours des dix derniers mois. Cette année aura été riche en découvertes et en contacts, et nous attendons avec impatience l’année académique suivante !

En ce qui concerne le cours d’Histoire des administrations, il me faut d’abord remercier les étudiants, avec lesquels Xavier Rousseaux et moi-même avons eu de nombreux échanges fructueux. Grâce à eux, j’ai beaucoup appris durant ce quadrimestre. Merci à eux d’avoir accepté de publier leur travail sur le carnet. Puisqu’ils sont tous en seconde et dernière année de master, je leur souhaite d’ores et déjà un excellent départ dans leur vie professionnelle, même si certains ont encore à accomplir cette petite formalité que l’on appelle « terminer le mémoire » ! Le cours aura également été l’occasion d’inviter un certain nombre de chercheurs extérieurs, qui ont présenté aux étudiants les résultats de leurs recherches dans le domaine de l’histoire des institutions et des administrations. Il me faut donc chaleureusement remercier Jonas Campion, Benoît Henriet, Veerle Massin, Françoise Müller, Aude Musin et Nicolas Simon pour avoir accepté l’invitation !

To be continued…

Orientation bibliographique : liste des articles vus au cours

– Blockmans Wim, « Les origines des Etats modernes en Europe, XIIIe-XVIIIe siècles : état de la question et perspectives », dans Visions sur le développement des États européens. Théories et historiographies de l’État moderne. Actes du colloque de Rome (18-31 mars 1990), Rome, École Française de Rome, 1993, p. 1-14.

– Boone Marc, « Les juristes et la construction de l’État bourguignon aux Pays-Bas. État de la question, pistes de recherche » dans J.-M. Duvosquel, J. Nazet et A. Vanrie (éd.), Les Pays-Bas bourguignons. Histoire et Institutions. Mélanges André Uyttebrouck, Bruxelles, 1996, p. 104-120.

– Camarinhas Nuno, « The Crown’s Judges – The judicial profession in Ancien Regime Portugal, 1700-1709 », dans K.S.B. Keats-Rohan (éd.), Prosopography: Approaches and Applications. A handbook, Oxford, Prosopographica & Genealogica, 2007, p. 541-554.

– Cuénod Caroline, « Une signalétique accusatoire : les pratiques d’identification judiciaire au XVIIIe siècle », dans Crime, Histoire & Sociétés, n°12-2, 2008, p. 5-31.

– Demaret Nathalie, « Justice et comptabilité : les comptes de justice, porte dérobée sur l’histoire du contrôle social. Réflexions méthodologiques (Pays-Bas, XIVe-XVIe siècles) », dans Comptabilités [en ligne], n°4, 2012, mis en ligne le 06 février 2013.

– Denis Vincent, « Administrer l’identité. Le premier âge des papiers d’identité en France (XVIIIe-milieu XIXe siècle) », dans Labyrinthe, n°5, 2000, p. 25-42.

– De Vivo Filippo et Clavier Aurore, « ‘‘Cœur de l’État, lieu de tension’’. Le tournant archivistique vu de Venise (XVe-XVIIe siècle) », dans Annales. Histoire, Sciences Sociales, n°68-3, 2013, p. 699-728.

– Fischer Nicolas, « Jeux de regards. Surveillance disciplinaire et contrôle associatif dans les centres de rétention administrative », dans Genèses, n° 75-2, 2009, p. 45-65

– Glasman Joël, « ‘‘Connaître papier’’. Métiers de police et État colonial tardif au Togo », dans Genèses, n° 86-1, 2012, p. 37-54.

– Giuli Matteo, « Le contrôle par les listes en Italie. Le cas de Lucques à l’époque moderne », dans Mélanges de la Casa de Velázquez, n°44-2, 2014, p. 15-39.

– Laurens Sylvain, « Les agents de l’État face à leur propre pouvoir. Éléments pour une micro-analyse des mots griffonnés en marge des décisions officielles », dans Genèses, n°72-2, 2008, p. 26-41.

– Laniel Laurent et Piazza Pierre, « Une carte nationale d’identité biométrique pour les Britanniques : l’antiterrorisme au cœur des discours de justification », dans Cultures & Conflits, n°64, 2006, p. 49-63.

– Milliot Vincent, « L’oeil et la mémoire : réflexions sur les compétences et les savoirs policiers à la fin du XVIIIe siècle, d’après les « papiers » du lieutenant général Lenoir », dans Revue d’Histoire des Sciences Humaines, n° 19-2, 2008, p. 51-73.

– Vincent Marie-Bénédicte, « Quand les fonctionnaires doutent de l’État. Le délitement de l’administration allemande pendant la Première Guerre mondiale », dans Revue d’histoire moderne et contemporaine, n°59-2, 2012, p. 56-84.

– Ruiz Emilien, « Compter : l’invention de la statistique des fonctionnaires en France (1890–1930) », dans Sociologie du travail, n°52, 2010, p. 212-233.

Image de couverture : anneheathen, administration.

  1. Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1992, Cambridge, Blackwell, 1992), p. 1 []
  2. Max Weber, « La domination légale à direction administrative bureaucratique », dans Roger Tessier et Yvan Tellier (dir.), Théories de l’organisation. Personnes, groupes, systèmes et environnement, Québec, Les Presses de l’Université du Québec, 1991 [1921 pour la première version du texte], p. 23-32 []
  3. Marie Dejoux, Les enquêtes de Saint Louis : gouverner et sauver son âme, Paris, PUF, 2014. []
  4. Wolfgang P. Müller, « Violence et droit canonique : les enseignements de la Pénitencerie apostolique (XIIIe-XVIe siècle) », dans Revue historique, n°644-4, 2007, p. 771‑796 []

2 réflexions au sujet de « L’administration dans tous ses États »

  1. Le billet est fort intéressant. J’ai envie d’ajouter que sans l’outil juridique, nul Administration ne saurait faire entrer l’Etat en action.

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