Le pouvoir législatif et les pouvoirs extraordinaires. Implications de l’arrêté-loi du 22 janvier 1945

Mon mémoire porte sur « La répression de la contrebande en Belgique de 1944 à 1960 ». Dans le cadre de cette répression, plusieurs lois ont été promulguées. On trouve notamment l’important arrêté-loi du 22 janvier 1945 qui a été édicté d’après les pouvoirs extraordinaires octroyés au Roi en 1939. L’arrêté-loi est, comme on va le voir, anticonstitutionnel car il ne respecte pas le principe de séparation des trois pouvoirs.

Lors d’une conférence donnée le 16 mars 2015, Françoise Muller nous a parlé des acteurs de l’administration en prenant l’exemple des magistrats de la Cour de Cassation. Comme la conférencière, on ne va pas se concentrer sur l’élaboration de la loi mais bien sur son implication. Elle pose alors la question afin, de savoir s’il y a une forme de résistance à l’application de la loi ou alors est-ce qu’elle est appliquée mécaniquement ?

Pour construire ce travail on s’est intéressé aux sources législatives que sont le Moniteur Belge et les débats parlementaires et aux archives du Parquet de Neufchâteau. Mais afin de mieux comprendre le monde dans lequel on se plonge on s’est aussi intéressé aux précis de droits qui nous éclaireront donc sur les mécanismes et les subtilités des normes législatives.

En Belgique nous avons donc trois pouvoirs : le législatif, l’exécutif et le judiciaire. Ces pouvoirs s’organisent autour du principe de séparation des pouvoirs, c’est-à-dire autours de l’idée d’empêcher l’un de ces organes de rassembler toutes les compétences de la puissance publique et la Constitution est la garante de ce système.

Il arrive que dans certaines situations exceptionnelles, provoquées par une guerre par exemple, l’un de ces organes ne puisse plus fonctionner correctement. Certains mécanismes permettent alors de limiter cette perte. On dispose notamment dans notre système, de la possibilité d’accorder des pouvoirs extraordinaires au roi. En 1939, vu la situation internationale et la mobilisation de l’armée belge, le Gouvernement a demandé à la Chambre des Représentants, lors d’une session extraordinaire le 5 septembre, d’octroyer au roi des pouvoirs extraordinaires afin de répondre rapidement à des exigences de défense et de subsistance si le conflit s’étendait à la Belgique, ce qui fut le cas comme nous le savons. Ainsi donc la Seconde Guerre Mondiale présente une situation inhabituelle à trois égards : 1) l’Etat de siège, 2) la fin du régime parlementaire à l’arrivée des Allemands, et 3) l’incapacité du roi à régner. La solution à ce problème a été de concentrer le pouvoir dans un conseil de ministres qui l’exerçait en émettant des arrêtés-lois. Mais dans notre cas il s’agit d’un arrêté-loi sanctionné par le Régent et donc il s’agit d’une norme issue des pouvoirs extraordinaires. Ceux-ci ont été posés par la loi qui a donné le privilège au roi, et par extension aux ministres, d’édicter des arrêtés-lois qui ont force de loi. Un premier arrêté-loi datant du 27 octobre 1939, édicté donc d’après les pouvoirs extraordinaires, et revu par la suite, puni déjà les infractions commises en matière d’approvisionnement mais il n’est pas aussi sévère que celui qui nous occupe dans ce travail. En effet il faut savoir que pendant l’automne 1944 la situation est désastreuse pour les populations suite aux réquisitions de l’occupant, à la pénurie des moyens de transport ou encore aux bombardements des dernières batailles. Cette période est particulièrement difficile à tel point que les services de ravitaillement n’arrivent plus à approvisionner les villes de manière suffisante. La conséquence de ceci est l’augmentation du marché noir dans le pays. La fraude touche alors essentiellement les denrées de première nécessité. Le gouvernement décide officiellement de punir l’esprit de lucre en informant la population par le Moniteur que « le but [de la loi du 22 janvier 1945] est de permettre au Gouvernement de pouvoir sévir avec rigueur contre les producteurs qui refusent de livrer leur récolte au ravitaillement, contre les intermédiaires qui abusent de leur situation pour pratiquer un commerce illicite et contre toute personne qui achète en dehors du commerce régulier à des prix surfaits, lorsqu’il y a des présomptions que cet achat est fait dans un but de lucre »1. Le résultat de la combinaison des deux arrêtés de 1939 et 1945 est l’arrivée de centaines voire des milliers de dossiers concernant la fraude alimentaire aux différents Parquets du royaume. A titre d’exemple, les archives du Parquet de Neufchâteau, utilisées pour le mémoire sur la répression de la contrebande, regorgent de dossiers pénaux concernant la fraude alimentaire.

Ce qui change par rapport à l’arrêté de 1939 c’est que celui de 1945 introduit des mesures plus lourdes en matière correctionnelle et des mesures qui sont en contradiction avec notre constitution, tels que des perquisitions arbitraires, des jugements exécutoires, l’absence de condamnation conditionnelle ou de recours possible. En revanche, la loi permet d’éviter la condamnation du prévenu en échange d’une transaction judiciaire, et l’on peut constater que cette pratique va considérablement augmenter entre 1945 et 1948. Cette situation perdurera tant que le régime parlementaire sera inexistant. C’est-à-dire qu’il faut attendre les élections de février 1946 et ses résultats pour voir le parlement reformé. Une procédure est introduite au Parlement en mars 1947 pour modifier la loi du 22 janvier 1945 et se terminera en février 1948.

On peut à présent répondre à la question de départ à savoir si les lois sont appliquées mécaniquement où s’il y a des résistances à leur application? Les acteurs de l’administration n’étant pas de simples rouages du système, on peut observer deux formes de résistances. La première, plus explicite, se trouve au niveau législatif. L’arrêté-loi du 22 janvier 1945 engendra une série d’abus, auxquels le pouvoir législatif lui-même décidera de mettre fin malgré l’opposition du Gouvernement.

La deuxième forme de résistance se trouve au niveau des Parquets. D’après les dépouillements effectués dans les Registres des notices du Parquet de Neufchâteau, on constate que tant que le droit commun n’a pas été rétabli, le nombre de transactions augmentait proportionnellement aux dossiers traités. Mais lorsque la séparation des trois pouvoirs fut à nouveau respectée, ce nombre diminua brusquement. On peut donc en déduire une certaine forme de résistance de la part des magistrats d’appliquer strictement la norme en vigueur, probablement jugée trop sévère par ces derniers.

En conclusion, on peut également observer cette résistance à la norme en analysant les lois d’amnisties qui ont été promulguées en matière de fraude alimentaire. On s’est rendu compte de l’engorgement dans les différents Parquets suite à l’arrivée massive de dossiers. Les amnisties ont ainsi allégé le travail des magistrats. La norme en vigueur, présentée dans l’arrêté-loi du 22 janvier 1945, même si elle partait d’une volonté d’enrayer un problème, en aura finalement créé d’autres.

Kevin Burgisser (MA2 Histoire, Université libre de Bruxelles)

Billet rédigé dans le cadre du cours d’Histoire des administrations et de la série estivale sur ParenThèses, « L’administration dans tous ses États« .

Image de couverture : Mr. TinDC, Law Books.

Pour citer ce billet : Simon Verreycken, "Le pouvoir législatif et les pouvoirs extraordinaires. Implications de l’arrêté-loi du 22 janvier 1945", in ParenThèses, publié le 10/08/2015, URL: http://parenthese.hypotheses.org/922 (consulté le 26/06/2017).

  1. Moniteur belge, 24 janvier 1945 []

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