L’adoption des plans particuliers d’aménagements : analyse d’une procédure administrative au niveau local

Dans ce présent article, nous allons donner quelque pistes de lecture d’une procédure administrative établie de 1946 à 1976, vue à travers trois communes de l’agglomération bruxelloise : Uccle, Woluwe-Saint-Lambert et Molenbeek-Saint-Jean.

L’étude d’une procédure administrative au niveau local implique différentes conditions de recherches. En effet, celles-ci dépendent des communes, les archives étant conservées au sein de leurs services. Chaque commune choisit alors les documents administratifs qui composent les dossiers d’archives. Certaines conservent essentiellement les plans, avant-projets de ceux-ci, et leurs brouillons. D’autres gardent plutôt les traces des échanges entres le service des Travaux publics et le collège échevinal, voir celles de la publication des enquêtes publiques. On retrouve dans tous les dossiers les actes administratifs officiels, comme les extraits des registres des entités communales (collège des échevins et du bourgmestre et conseil communal) ou les procès-verbaux d’ouverture et de fermeture des enquêtes publiques. Par ailleurs, chaque commune a des conditions de consultations matérielles et règlementaires variées. Pour finir, la seule limite de consultation d’archives est posée par le service d’urbanisme d’Uccle. Il ne s’agit pas d’une certaine sacralisation des archives, mais bien d’une préservation de la règle de l’huis-clos. Ainsi, les extraits des registres au Collège des échevins et du bourgmestre peuvent être consultés mais pas photographiés.

La procédure administrative en question est décrite dans l’arrêté-loi du 2 décembre 1946. Il s’agit alors pour les communes d’élaborer des avant-projets de plans sur initiative du Roi ou de la commune elle-même. Ces plans sont soumis à l’approbation du conseil communal, qui entraine ensuite l’ouverture d’une enquête publique. A l’issue de celle-ci, le conseil communal peut à nouveau exiger une modification du plan, avant de le soumettre, modifié, à nouveau aux mêmes procédures. Le plan définitif est alors envoyé au ministère des Travaux publics, qui décide de l’approuver à son tour, ou non. L’approbation des plans par le ministère entraine la publication d’un arrêté royal au Moniteur belge. Durant toute cette procédure, la Commission consultative de l’agglomération bruxelloise peut être appelée à donner son avis.

Le 29 mars 1962, la loi organique sur l’aménagement du territoire est adoptée. Pour la procédure concernant les plans particuliers d’aménagement (PPA), quelque petites modifications interviennent. Premièrement, le conseil communal, avec approbation du ministère, peut charger toute personne publique ou morale de l’élaboration du plan. Deuxièmement, l’avis de la Commission consultative n’est plus seulement facultatif. Troisièmement, la députation permanente de la province doit elle aussi approuver les plans avant qu’ils ne soient transmis au ministre des Travaux publics. Outre son évolution dans le temps, cette procédure peut être étudiée selon différents angles de vues.

Tout d’abord, le rôle de chaque acteur au sein de la procédure, bien qu’en principe bien défini par celle-ci, dans la pratique ne se ressent pas de la même manière. Ainsi, le conseil communal qui, dans la législation, possède les pleins pouvoirs de décisions, joue un rôle plutôt minime dans l’exécution de la procédure. En effet, la plupart du temps, les avant-projets qui lui sont présentés sont approuvés à l’unanimité, ou alors avec quelques abstentions, mais sans vraiment de débat. Les véritables acteurs mis en avant, au sein des archives en tous cas, sont les services communaux des Travaux publics et le collège échevinal des échevins et du bourgmestre. L’essentiel des plans est élaboré grâce à un dialogue entre ces deux organes. En effet, le service des Travaux publics construit le plan, tout en faisant rapport aux collèges échevinaux des différentes étapes de rédaction, et en leur soumettant les choix importants auxquels ils sont confrontés. Il ne s’agit pas à proprement parlé d’une confiscation de la décision par les experts, car la problématique est généralement soumise au collège échevinal sans argumentation en faveur d’une solution plutôt que l’autre. En outre, en cas d’avis émis par le service, le collège ne suit pas forcément celui-ci. Par ailleurs, le rôle du service des Travaux public consiste également à effectuer le suivi des dossiers dans la procédure, et à élaborer la correspondance officielle entre la commune et les différentes entités devant rendre un avis ou une approbation à propos du PPA.

L’élaboration même des avant-projets de PPA est effectuée par différents type d’auteurs : des architectes, des urbanistes, des ingénieurs. L’influence du type de formation sur le plan dressé n’est pas visible. Par contre, l’école de formation de ces auteurs peut fortement déterminer le style d’urbanisme prôné. Par ailleurs, le type de relation entre la commune et l’auteur de projet varie selon l’entité d’appartenance de ce dernier. Ainsi, nous pouvons les classer dans trois catégories : ceux provenant du service communal, ceux provenant d’un cabinet d’architecte, et ceux provenant de l’équipe d’un promoteur immobilier. Les premiers élaborent généralement des PPA avec pour seules directives les exigences du collège échevinal, ils sont relativement libres dans leur création, mais sont paradoxalement parlant, généralement les moins audacieux. Les seconds sont souvent appelés par la commune afin de rendre un projet. Il s’agit dès lors de projets d’envergure, et un long travail d’échanges entre l’auteur privé du projet et le service des Travaux publics qui permet d’aboutir au PPA. Les troisièmes rentrent dans un processus d’élaboration particulier. Généralement le promoteur immobilier est propriétaire ou chargé par un propriétaire d’établir un plan particulier d’aménagement afin de pérenniser un projet immobilier sur du long terme. Le projet entièrement aboutit arrive alors à la commune qui négocie avec le promoteur afin qu’il puisse correspondre avec les exigences des pouvoirs publics.

Ensuite, les outils utilisés par cette procédure sont multiples. Il y a, dans un premier temps, les outils d’élaboration, qui aident à dresser un plan répondant aux mieux aux exigences des pouvoirs publics. Par exemple, la délimitation de zones d’affectation, qui permet une lecture simple de l’urbanisme et de favoriser les fonctions futures des quartiers, ou bien l’utilisation de prescriptions urbanistiques textuelles afin de préciser les conditions précises de constructions dans ces zones, ou encore, plus tardivement, le calcul du rapport plancher-sol, un indice permettant d’évaluer la densité de construction sur une zone. Dans un second temps, les outils utilisés dans le cadre d’une communication sont multiples, depuis la lettre officielle jusqu’à l’annotation manuscrite. Une grande partie de la procédure peut être étudiée grâce à ces documents qui relatent les échanges, choix, problématiques ou même pressions auxquels sont confrontés les différents acteurs. Généralement, plus le document est officiel, moins il permet d’appréhender les détails et les justifications des décisions prises par les organes concernés. Dans un troisième et dernier temps, des documents permettant d’avoir une vue avec plus de recul sont également présents dans ces dossiers d’archives. Qu’il s’agisse de « tableaux synoptiques » résumant les étapes du dossier depuis le contexte à l’origine de l’élaboration du PPA, ou de coupure de presse, ces archives permettent de voir la situation dans un contexte global qui dépasse parfois les acteurs proprement dit de l’administration pour englober également les propriétaires ou les riverains du territoire planifié.

Pour finir, les cibles de cette procédure sont difficilement définissables. En effet, l’approbation d’un plan ne concerne directement que les propriétaires des parcelles délimitées à l’intérieur du plan. Ceux-ci peuvent être privés de leur droit à la propriété privée, en ce comprit leur droit à faire construire sur un terrain leur appartenant. Ils peuvent également être soumis à une procédure d’expropriation pour relotissement, voir pour incorporation à la voierie ou à la réalisation de travaux d’intérêts publics. Peu d’entre eux réagissent. Lorsqu’ils le font, leur plainte est généralement rejetée, sur base d’une argumentation juridique. Ceux qui se mobilisent le plus contre l’élaboration d’un PPA, ce sont les riverains du territoire déterminé par le plan. Tout d’abord de manière individuelle mais ensuite, certains collectifs de riverains s’organisent petit à petit. Leurs revendications ne sont généralement pas d’ordre juridique mais bien esthétique. La commune revoit parfois l’avant-projet du plan en fonction de ces remarques, mais généralement, l’enquête publique arrive trop tard dans le degré d’avancement du plan. Et plus ce dernier a de l’importance, plus le temps qui y a déjà été consacré est élevé, plus les échanges entre les architectes et la commune ont pu être complexes. Par conséquent, lors de l’introduction de plaintes des citoyens ou de pétition, la commune est très peu encline à y répondre favorablement, car elle risque de remettre en questions la réalisation de projets dont les enjeux sont parfois trop grands que pour être ignorés.

En conclusion, au travers de cet article, on peut remarquer qu’entre la procédure théorique et son application, une série de contraintes viennent se glisser. Le résultat est une inversion des rôles ; le service des Travaux publics, d’agent exécutif devient acteur, tandis que le conseil communal se contente d’acter les procédures. Les relations sensées être collaboratives entre les acteurs publics et privés sont ambigües et parfois tendues. Ensuite, les multiples outils mis à la disposition des services de l’urbanisme deviennent parfois des contraintes comme dans le cas du rapport plancher sol, mais peuvent également permettre une plus grande gestion de la commune sur le territoire et la population, grâce au zonage, par exemple. Pour finir, la multiplicité des documents produits par une administration est une richesse pour l’historien chargé de reconstitué l’histoire de celle-ci. Ce sont par ailleurs dans les documents les moins officiels que peuvent être retrouvés les indices permettant de comprendre les évènements dans leur profondeur.

Les administrations locales, de par leur multiplicité ne peuvent être étudiées dans des recherches comparatives ; elles permettent cependant d’envisager une histoire plus locale, plus proche de la population et des contraintes de la réalité, face à certains grands principes édictés par des lois parfois trop théoriques.

Eloïse Moutquin (MA2 Histoire, Université libre de Bruxelles)

Billet rédigé dans le cadre du cours d’Histoire des administrations et de la série estivale sur ParenThèses, « L’administration dans tous ses États« .

Image de couverture : Tim Donnelly, Construction.

Pour citer ce billet : Simon Verreycken, "L’adoption des plans particuliers d’aménagements : analyse d’une procédure administrative au niveau local", in ParenThèses, publié le 24/08/2015, URL: https://parenthese.hypotheses.org/939 (consulté le 26/06/2017).


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